Jovi Grau

Parece que hay un resurgimiento de la política industrial. Iniciativas como el Inflation Reduction Act o el CHIPS and Science Act en Estados Unidos; la estrategia tecnológica de China, que va anunciando en sus planes quinquenales y las subvenciones más o menos encubiertas de la Comisión Europea han reabierto un debate que parecía clausurado tras los años noventa. Como plantea Beata Javorcik, “hoy todos hacen más política industrial” (Fleming, 2024), sin embargo este interés general no se traduce en iguales resultados para todos. Basta con ver el éxito de los países del Este Asiático en comparación a los flojos resultados, mucho más ambiguos, de América Latina. Entonces, ¿Qué es lo que diferencia a una buena y una mala política industrial?

Comprender estas divergencias exige examinar las políticas aplicadas, entornos institucionales, sociales y geopolíticos que las sostuvieron. Algo así es muy ambicioso para el ámbito que aquí, humildemente, puedo abarcar. Sin embargo, como mero ejercicio intelectual, he tratado de comparar dos casos que me parecen muy ilustrativos. El caso de Corea del Sur y el de Brasil.

Con estos casos se puede observar que el desempeño de la política industrial depende de una combinación entre el apoyo estatal decidido, una disciplina competitiva creíble y una capacidad institucional capaz de prevenir la captura por intereses creados. El contraste entre el modelo de crecimiento liderado por exportaciones (export-led growth) y la estrategia de sustitución de importaciones ilustra de forma clara esta divergencia estructural.

Lo que marca la diferencia fundamental entre ambos países, Corea del Sur y Brasil, es la orientación estratégica de sus modelos de industrialización. En Corea, desde la década de 1960, se adoptó un enfoque de crecimiento orientado a las exportaciones. El Estado desplegó instrumentos verticales, a saber: crédito dirigido, subsidios selectivos, tipos de cambio preferenciales y apoyo tecnológico. Todos estos recursos destinados a conglomerados como Hyundai, Samsung y LG. Sin embargo, dicho apoyo estaba condicionado al cumplimiento de metas estrictas de exportación, productividad y calidad. Este mecanismo obligaba a las empresas a enfrentar la competencia internacional desde etapas tempranas, generando una “competencia administrada” que presionó a las firmas a innovar, reducir costos y escalar tecnológicamente. En su libro, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization, Alice H. Amsden lo sintentiza explicando como el Estado desarrollista Coreano se produjo bajo el principio de equivocar los precios a propósito: “A lo largo de la mayor parte de los veinticinco años de expansión industrial coreana, el crédito a largo plazo ha sido asignado por el gobierno a empresas seleccionadas a tasas de interés real negativas con el fin de estimular industrias específicas.”

Es decir, Corea combinó barreras temporales con disciplina de desempeño: las industrias estaban parcialmente resguardadas del mercado doméstico, pero sometidas a una exposición externa creciente y evaluadas continuamente. Este diseño, articulado a reformas agrarias previas, fuertes inversiones en educación y cooperación tecnológica con Japón y Estados Unidos, posibilitó un proceso de upgrading que avanzó desde textiles y manufacturas ligeras hacia petroquímica, automoción, electrónica y semiconductores.

El contraste con Brasil es claro a cualquier nivel de análisis. Brasil implementó una estrategia de sustitución de importaciones durante gran parte del siglo XX. La protección arancelaria y las barreras no arancelarias buscaban desarrollar una base manufacturera autosuficiente y orientada al mercado interno. Esta estrategia produjo un período prolongado de industrialización acelerada entre las décadas de 1930 y 1970. Sin embargo, el aislamiento respecto de la competencia internacional redujo los incentivos para la eficiencia y la innovación. La rentabilidad dependió crecientemente del acceso a subsidios y a la protección estatal más que de la competitividad.

El resultado fue lo que se ha venido a denominar “industrialización trunca”: se formó una base manufacturera relativamente amplia, pero sin avanzar hacia sectores tecnológicamente complejos o encadenados a mercados globales. La completa ausencia de presión exportadora impidió consolidar ventajas competitivas dinámicas y dejó a las industrias en una posición de fragilidad frente a choques externos, especialmente en lo relativo a la restricción externa y la disponibilidad de divisas.

Las diferencias de diseño estratégico se amplificaron por las capacidades estatales de cada país. Corea del Sur desarrolló lo se ha conceptualizado como un Estado desarrollista con “autonomía incrustada”, es decir, con una burocracia meritocrática, cohesionada y relativamente inmune a presiones clientelares, pero al mismo tiempo integrada en redes densa y estratégicas de interacción con el sector privado. Agencias como el Economic Planning Board y el Ministerio de Comercio e Industria operaban con horizontes de planificación largos, mecanismos de evaluación rigurosos y facultades para retirar apoyo en caso de incumplimiento.

Brasil, en cambio, exhibió un Estado intervencionista significativamente más vulnerable a la captura distributiva. El federalismo fiscal, la fragmentación política, la histórica desigualdad y el peso de élites económicas organizadas dificultaron la formulación coherente de políticas. La protección y los subsidios —frecuentemente canalizados a través del BNDES y otros organismos— tendían a perpetuarse; los “perdedores” no competitivos disponían de poder para impedir la retirada de apoyos, lo que erosionaba la credibilidad de los incentivos. Como señala Javorcik, el desafío central no es seleccionar ganadores, sino “saber dejar ir a los perdedores” mediante cláusulas de extinción monitoreo efectivo (Fleming, 2024).

Así, mientras Corea del Sur contó con mecanismos de coordinación estatal-empresarial y sanción creíble, Brasil enfrentó instituciones menos capaces de generar disciplina ni de gestionar conflictos distributivos asociados al cambio estructural.

Todas estas diferencias estructurales no son solo teoricas. Se vieron claramente reflejadas en los datos de comercio exterior. Corea del Sur experimentó una transformación estructural profunda: las exportaciones de bienes y servicios crecieron del 2,6 % del PIB en 1960 a niveles superiores al 30 % desde finales de los años ochenta. Paralelamente, la composición exportadora se desplazó desde productos primarios y manufacturas simples hacia sectores intensivos en tecnología, configurando un patrón de especialización de alta complejidad económica.

Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB)

Brasil, por su parte, mostró una inserción internacional mucho más limitada. Durante las décadas de 1970 y 1980, las exportaciones se mantuvieron entre el 7 % y 9 % del PIB, sin alcanzar una expansión sostenida del sector manufacturero orientado al exterior. Incluso cuando se produjo un incremento exportador en los años 2000, este estuvo dominado por lo que se conoce como commodities (soja, mineral de hierro, petróleo) y no por manufacturas de mayor valor agregado. La persistencia de esta estructura limitó las ganancias de productividad agregada y reforzó los problemas recurrentes de balanza de pagos que condicionaron la política macroeconómica brasileña.

Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB)

Exportaciones de productos manufacturados (% de las exportaciones de mercaderías) – Brazil

La experiencia de Corea del Sur nos parece indicar que si es útil la política industrial y que esta puede llegar a impulsar el desarrollo. Sin embargo, Brasil nos recuerda que no todo vale, que es necesario un enfoque largoplacista, que prepare a tu mercado interno para abrirse a la competencia y que no trate de sustituir ese estimulo de la competitividad.

Corea triunfó porque combinó un apoyo estatal masivo con una disciplina de mercado inflexible. El gobierno otorgó créditos y subsidios a conglomerados como Samsung, pero a cambio exigió resultados concretos en los mercados internacionales. Este modelo de “competencia administrada” forzó a las empresas a innovar y escalar tecnológicamente para sobrevivir, guiando una transición desde la industria textil hasta la electrónica y los semiconductores.

Brasil, en cambio, encapsuló su industria tras barreras proteccionistas con la estrategia de sustitución de importaciones. Al aislar a las empresas de la rivalidad global, eliminó todo incentivo para la eficiencia. La rentabilidad pasó a depender de los subsidios estatales perpetuos, capturados por intereses políticos, lo que generó una industria grande pero poco competitiva y una economía dependiente de las materias primas.

– Fuentes Citadas

Banco Mundial. (2023). Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB) [Conjunto de datos]. DataBank.

Amsden, Alice H. (1989). Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford University (Trabajo original publicado en 1989, p. 144). Traducción propia.

Prebisch, R., & United Nations. Economic Commission for Latin America and the Caribbean. (1950).

The economic development of Latin America and its principal problems. United Nations Department of Economic Affairs. Press.

Fleming, S. (2024, 24 de enero). Update from Davos: Can industrial policy really work? With Beata Javorcik [Transcripción de podcast]. Financial Times.