Per què fallen algunes polítiques industrials?
Sembla que hi ha un ressorgiment de la política industrial. Iniciatives com el CHIPS and Science Act als Estats Units; l’estratègia tecnològica de la Xina, que va anunciant en els seus plans quinquennals, i les subvencions més o menys encobertes de la Comissió Europea a diferents indústries (com el recent fons Scaleup), han reobert un debat que pareixia tancat des dels anys noranta.
No obstant això, aquest interés general no es traduïx en resultats iguals per a tots. Només cal veure l’èxit dels països de l’Est Asiàtic en comparació amb els fluixos resultats, molt més ambigus, d’Amèrica Llatina.
Aleshores, què és el que diferencia una bona política industrial d’una mala?
Comprendre estes divergències exigix examinar les polítiques aplicades, els entorns institucionals, socials i geopolítics que les van sostenir. Una cosa així és molt ambiciosa per a l’àmbit que ací, humilment, puc abastar. No obstant això, he tractat de comparar dos casos que em pareixen molt il·lustratius: el cas de Corea del Sud i el del Brasil.
Amb estos casos es pot observar que l’exercici de la política industrial depén d’una combinació entre el suport estatal decidit, una disciplina competitiva creïble i una capacitat institucional capaç de previndre la captura per interessos creats. El contrast entre el model de creixement liderat per exportacions (export-led growth) i l’estratègia de substitució d’importacions il·lustra de forma clara esta divergència estructural.
El que marca la diferència fonamental entre ambdós països, Corea del Sud i el Brasil, és l’orientació estratègica dels seus models d’industrialització. A Corea, des de la dècada de 1960, es va adoptar un enfocament de creixement orientat a les exportacions. L’Estat va desplegar instruments verticals, a saber: crèdit dirigit, subsidis selectius, tipus de canvi preferencials i suport tecnològic. Tots estos recursos destinats a conglomerats com Hyundai, Samsung i LG. No obstant això, este suport estava condicionat al compliment de metes estrictes d’exportació, productivitat i qualitat. Este mecanisme obligava les empreses a afrontar la competència internacional des d’etapes primerenques, i generava una “competència administrada” que va pressionar les firmes a innovar, reduir costos i escalar tecnològicament. En el seu llibre, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization, Alice H. Amsden ho sintetitza explicant com l’Estat desenvolupista coreà es va produir sota el principi d’equivocar els preus a propòsit: “Al llarg de la major part dels vint-i-cinc anys d’expansió industrial coreana, el crèdit a llarg termini ha sigut assignat pel govern a empreses seleccionades a taxes d’interés real negatives amb la finalitat d’estimular indústries específiques.”
És a dir, Corea va combinar barreres temporals amb disciplina d’acompliment: les indústries estaven parcialment resguardades del mercat domèstic, però sotmeses a una exposició externa creixent i avaluades contínuament. Este disseny, articulat amb reformes agràries prèvies, fortes inversions en educació i cooperació tecnològica amb el Japó i els Estats Units, va possibilitar un procés d’upgrading que va avançar des de tèxtils i manufactures lleugeres cap a petroquímica, automoció, electrònica i semiconductors.
El contrast amb el Brasil és clar a qualsevol nivell d’anàlisi. El Brasil va implementar una estratègia de substitució d’importacions durant gran part del segle XX. La protecció aranzelària i les barreres no aranzelàries buscaven desenrotllar una base manufacturera autosuficient i orientada al mercat intern. Esta estratègia va produir un període prolongat d’industrialització accelerada entre les dècades de 1930 i 1970. No obstant això, l’aïllament respecte de la competència internacional va reduir els incentius per a l’eficiència i la innovació. La rendibilitat va dependre creixentment de l’accés a subsidis i a la protecció estatal més que no de la competitivitat.
El resultat va ser el que s’ha vingut a denominar “industrialització truncada”: es va formar una base manufacturera relativament àmplia, però sense avançar cap a sectors tecnològicament complexos o encadenats a mercats globals. La completa absència de pressió exportadora va impedir consolidar avantatges competitius dinàmics i va deixar les indústries en una posició de fragilitat davant de xocs externs, especialment pel que fa a la restricció externa i la disponibilitat de divises.
Les diferències de disseny estratègic es van amplificar per les capacitats estatals de cada país. Corea del Sud va desenrotllar el que s’ha conceptualitzat com un Estat desenvolupista amb “autonomia incrustada”, és a dir, amb una burocràcia meritocràtica, cohesionada i relativament immune a pressions clientelars, però al mateix temps integrada en xarxes denses i estratègiques d’interacció amb el sector privat. Agències com l’Economic Planning Board i el Ministeri de Comerç i Indústria operaven amb horitzons de planificació llargs, mecanismes d’avaluació rigorosos i facultats per a retirar el suport en cas d’incompliment.
El Brasil, en canvi, va exhibir un Estat intervencionista significativament més vulnerable a la captura distributiva. El federalisme fiscal, la fragmentació política, la històrica desigualtat i el pes d’elits econòmiques organitzades van dificultar la formulació coherent de polítiques. La protecció i els subsidis —freqüentment canalitzats a través del BNDES i altres organismes— tendien a perpetuar-se; els “perdedors” no competitius disposaven de poder per a impedir la retirada de suports, la qual cosa erosionava la credibilitat dels incentius. Com assenyala Javorcik, el desafiament central no és seleccionar guanyadors, sinó “saber deixar anar els perdedors” mitjançant clàusules d’extinció i monitoratge efectiu (Fleming, 2024).
Així, mentre Corea del Sud va comptar amb mecanismes de coordinació estatal-empresarial i sanció creïble, el Brasil va afrontar institucions menys capaces de generar disciplina ni de gestionar conflictes distributius associats al canvi estructural.
Totes estes diferències estructurals no són només teòriques. Es van vore clarament reflectides en les dades de comerç exterior. Corea del Sud va experimentar una transformació estructural profunda: les exportacions de béns i serveis van créixer del 2,6 % del PIB el 1960 a nivells superiors al 30 % des de finals dels anys huitanta. Paral·lelament, la composició exportadora es va desplaçar des de productes primaris i manufactures simples cap a sectors intensius en tecnologia, i va configurar un patró d’especialització d’alta complexitat econòmica.
Exportacions de béns i serveis (% del PIB)
El Brasil, per la seua banda, va mostrar una inserció internacional molt més limitada. Durant les dècades de 1970 i 1980, les exportacions es van mantindre entre el 7 % i el 9 % del PIB, sense aconseguir una expansió sostinguda del sector manufacturer orientat a l’exterior. Fins i tot quan es va produir un increment exportador en els anys 2000, este va estar dominat pel que es coneix com a commodities (soja, mineral de ferro, petroli) i no per manufactures de major valor afegit. La persistència d’esta estructura va limitar els guanys de productivitat agregada i va reforçar els problemes recurrents de balança de pagaments que van condicionar la política macroeconòmica brasilera.
Exportacions de béns i serveis (% del PIB)
Exportacions de productes manufacturats (% de les exportacions de mercaderies) – Brasil
L’experiència de Corea del Sud ens pareix indicar que sí que és útil la política industrial i que esta pot arribar a impulsar el desenrotllament. No obstant això, el Brasil ens recorda que no tot val, que és necessari un enfocament a llarg termini, que prepare el teu mercat intern per a obrir-se a la competència i que no tracte de substituir eixe estímul de la competitivitat.
Corea va triomfar perquè va combinar un suport estatal massiu amb una disciplina de mercat inflexible. El govern va atorgar crèdits i subsidis a conglomerats com Samsung, però a canvi va exigir resultats concrets en els mercats internacionals. Este model de “competència administrada” va forçar les empreses a innovar i escalar tecnològicament per a sobreviure, i va guiar una transició des de la indústria tèxtil fins a l’electrònica i els semiconductors.
El Brasil, en canvi, va encapsular la seua indústria darrere de barreres proteccionistes amb l’estratègia de substitució d’importacions. En aïllar les empreses de la rivalitat global, va eliminar tot incentiu per a l’eficiència. La rendibilitat va passar a dependre dels subsidis estatals perpetus, capturats per interessos polítics, la qual cosa va generar una indústria gran però poc competitiva i una economia dependent de les matèries primeres.
– Fuentes Citadas
Banc Mundial. (2023). Exportacions de béns i serveis (% del PIB) [Conjunt de dades]. DataBank.
Amsden, Alice H. (1989). Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford University (Treball original publicat el 1989, p. 144). Traducció pròpia.
Prebisch, R., & United Nations. Economic Commission for Latin America and the Caribbean. (1950).
The economic development of Latin America and its principal problems. United Nations Department of Economic Affairs. Press.
Fleming, S. (2024, 24 de gener). Update from Davos: Can industrial policy really work? With Beata Javorcik. Financial Times.