Por ello, es necesario partir de una definición clara de qué entendemos por “bien cultural”. Sin embargo, la búsqueda de una definición concreta resulta, cuando menos, problemática. La Real Academia Española, en su Diccionario panhispánico del español jurídico, define el bien cultural como todo aquel que posea valor histórico o estético. Ahora bien, esta caracterización adolece de una dificultad fundamental: cualquier objeto puede adquirir valor histórico con el paso del tiempo, pues lo que hoy constituye una banalidad puede convertirse, con el transcurso de los años o los siglos, en un elemento culturalmente relevante. Así sucede, por ejemplo, con las herramientas empleadas por civilizaciones antiguas, que han pasado de ser utensilios de uso cotidiano a convertirse en piezas de incalculable valor histórico. Mucho más problemático resulta precisar el significado de poseer valor estético, labor que pertenece al ámbito de la filosofía y en la que, por su propia naturaleza, no pueden existir respuestas absolutas.

El ordenamiento jurídico español ha instituido la figura del Bien de Interés Cultural (BIC), definiéndolo como cualquier inmueble u objeto mueble de interés histórico, artístico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico que haya sido declarado como tal por la administración competente. En otros términos, se define como cultura aquello que el Estado, en un momento dado, considere que lo es. De hecho, esta concepción fue explícitamente refrendada por la UNESCO en su reunión de expertos sobre protección y promoción de museos y colecciones, al señalar que los bienes culturales son aquellos que constituyen “[…] expresión y testimonio de la creación humana o de la evolución de la naturaleza y que tenga, o puedan tener, a juicio de los órganos competentes de cada Estado, un valor y un interés histórico, artístico, científico o técnico” (UNESCO, 2012).

A efectos prácticos, adoptaremos aquí un concepto paraguas: los bienes culturales son aquellos que, considerados desde el punto de vista de su valor simbólico, su identidad y su significado como parte del patrimonio y la creatividad de una sociedad, trascienden su mero valor económico o comercial. Es decir, son portadores de identidad, valores y sentido, y constituyen elementos fundamentales del diálogo y la cohesión social. Bajo este concepto paraguas podrían incluirse manifestaciones tan diversas como las obras de teatro, los conciertos de música clásica o sinfónica, la ópera, los museos y pinacotecas, las bibliotecas y archivos históricos, los yacimientos arqueológicos, el cine de autor, la danza contemporánea o las artes plásticas en sus diversas formas.

Una vez establecida esta definición operativa, resulta posible analizar los argumentos que justificarían la provisión pública de estos bienes culturales aplicando el marco teórico sobre fallos de mercado y funciones del sector público que desarrollan los documentos de referencia. El primer gran argumento a favor de la intervención pública es el de las externalidades positivas. El consumo de bienes culturales genera beneficios que se extienden mucho más allá del individuo que asiste a un concierto o visita una exposición, y dichos beneficios son extraordinariamente difíciles de valorar económicamente por el mercado. Siguiendo la lógica aplicada tradicionalmente a la educación o la sanidad, el mercado tendería a producir una cantidad insuficientemente reducida de estos bienes, ya que los consumidores particulares no internalizan todos los beneficios sociales que generan sus decisiones de consumo cultural. Entre estos beneficios sociales cabe citar el fomento de la cohesión social y del capital social de una comunidad, la estimulación de la creatividad y la innovación en el conjunto de la economía, y la mejora de la calidad de la democracia, pues una ciudadanía con acceso a la diversidad cultural desarrolla un pensamiento más crítico y participa más activamente en la vida pública.

El segundo argumento relevante es el que considera la cultura como un bien preferente o social, siguiendo la misma lógica que ya se aplica a la sanidad y la educación. Desde esta perspectiva, el acceso a la cultura se considera esencial para el desarrollo humano integral y para el ejercicio de la libertad individual, con independencia de la renta o la posición social de cada persona. El Estado tendría, por tanto, la obligación de garantizar un nivel mínimo de acceso a la cultura para evitar lo que podríamos denominar “pobreza cultural”, una forma de privación que limita las oportunidades vitales de los ciudadanos de manera análoga a como lo hace la falta de educación o la mala salud. Este argumento conecta directamente con la función redistributiva del sector público, pues la provisión pública de cultura a través de museos gratuitos, bibliotecas públicas o abonos culturales subvencionados para jóvenes o personas con rentas bajas actúa como un mecanismo que iguala las oportunidades de consumo cultural, impidiendo que el acceso a la excelencia artística sea un privilegio exclusivo de las rentas más altas.

Un tercer argumento se deriva del fallo de mercado específico que afecta a muchos bienes culturales. En realidad, la mayoría de estos bienes no son bienes públicos puros, sino bienes mixtos. Por un lado, presentan una alta rivalidad en el consumo, ya que una butaca en un teatro solo puede ser ocupada por una persona. Por otro lado, el coste de producción suele ser muy elevado, mientras que la disposición a pagar del público potencial puede ser relativamente baja, especialmente para manifestaciones culturales minoritarias o de vanguardia. En ausencia de subvención o provisión pública, actividades como el teatro experimental, las orquestas sinfónicas o los museos de arte contemporáneo difícilmente podrían sobrevivir. El mercado, actuando por sí solo, tiende a producir predominantemente cultura de masas con un alto retorno comercial, descuidando sistemáticamente la diversidad artística y la excelencia cultural que no generan grandes beneficios económicos inmediatos.

Sin embargo, no todos los argumentos se orientan a favor de la intervención pública, y existen razones poderosas para mostrarse escéptico o, al menos, cauteloso. El primero y más importante es el argumento de la ineficiencia y el fallo del sector público, derivado de la teoría de la elección pública. Cuando el Estado se encarga de proveer bienes culturales, desaparece el mecanismo de precios que, en el mercado, revela las verdaderas preferencias de los consumidores. En su lugar, la asignación de recursos se decide mediante procesos políticos y administrativos que pueden ser capturados por intereses particulares. Así, los gestores públicos podrían priorizar proyectos que beneficien sus propias carreras políticas o su prestigio personal, o podrían sucumbir a las presiones de grupos de interés bien organizados, tales como las élites culturales, los artistas consagrados o los lobbies de determinadas industrias creativas. El resultado sería una asignación de recursos que no responde a las preferencias de la mayoría de los ciudadanos, sino a los intereses de minorías influyentes.

Un segundo argumento, relacionado con el anterior, es el de la falta de demanda real. Si un bien cultural fuera verdaderamente tan valioso para la sociedad, cabría preguntarse por qué los ciudadanos no están dispuestos a pagar por él en el mercado. La provisión pública gratuita o fuertemente subvencionada puede fomentar un consumo oportunista que no refleja una preferencia genuina, creando así un problema de riesgo moral. Se perpetúa, de este modo, una oferta cultural que no es realmente sostenible sin subvención, simplemente porque la sociedad, en el fondo, no la valora lo suficiente como para financiarla voluntariamente.

Un tercer argumento, que ya ha sido esbozado en la introducción, es la dificultad inherente para definir qué es y qué no es un bien cultural. Un grupo de personas que se desplazara anualmente a Eleusis, en Grecia, para realizar una serie de ceremonias en las que consumen un preparado de cornezuelo de centeno podría considerar que está llevando a cabo un rito milenario de carácter religioso en honor a las diosas Deméter y Perséfone, actividad que encajaría perfectamente en la definición de bien cultural. Sin embargo, para otros observadores esto no sería sino una excusa de unos pocos para consumir sustancias alucinógenas. La línea que separa lo genial de lo banal es, en efecto, tenue y, por regla general, subjetiva.

Para ilustrar esta compleja tensión entre argumentos a favor y en contra, conviene exponer ejemplos concretos de actuaciones públicas que generarían acuerdo o desacuerdo. Personalmente, considero plenamente justificadas aquellas intervenciones que se orientan a garantizar la igualdad de oportunidades y a generar externalidades positivas claras. Así, las becas y ayudas al estudio para jóvenes músicos o artistas de talento con recursos económicos limitados me parecen un acierto indiscutible, porque fomentan la excelencia y la movilidad social de manera análoga a las becas universitarias. También me parece ejemplar la red de bibliotecas públicas, que garantiza el acceso universal al conocimiento y la lectura con una externalidad positiva altísima y un coste por usuario muy reducido. La preservación del patrimonio histórico y artístico, especialmente de yacimientos arqueológicos, monumentos y archivos, es asimismo una función pública ineludible, pues se trata de un bien público puro cuyo disfrute corresponde a toda la sociedad, incluyendo a las generaciones futuras, y que el mercado no preservaría adecuadamente.

Por el contrario, suscitarían mi desacuerdo aquellas actuaciones que presentan un alto riesgo de ineficiencia o regresividad. Ejemplo de ello serían las subvenciones destinadas a elementos culturales que no necesitan de ayuda pública para funcionar, como los eventos de gran popularidad como son los multitudinarios partidos de fútbol u otros deportes, o las festividades que ya cuentan con una amplia aceptación popular, verbigracia, las Fallas. Estas subvenciones me parecen problemáticas por su elevado coste de oportunidad, ya que al financiar eventos que no requieren dicho apoyo, se está restando recursos de manera indirecta a otras manifestaciones culturales que sí los necesitan (salvo que se tenga soberanía monetaria, pero no es el caso). Tampoco considero adecuado el gasto en elementos excesivamente contemporáneos que puedan quedar englobados en la definición de modas pasajeras. Finalmente, me generarían reparos los grandes eventos culturales fugaces sin impacto duradero, como los macroconciertos de una sola noche con estrellas internacionales. El beneficio de estos eventos es inmediato y se concentra en un público específico, pero su externalidad social a largo plazo resulta muy reducida, y el coste de oportunidad puede ser enorme si se compara con lo que se podría haber realizado con esos mismos recursos en programación cultural estable o en infraestructuras.

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Sin embargo este interés general no se traduce en iguales resultados para todos. Basta con ver el éxito de los países del Este Asiático en comparación a los flojos resultados, mucho más ambiguos, de América Latina.

Entonces, ¿Qué es lo que diferencia a una buena y una mala política industrial?

Comprender estas divergencias exige examinar las políticas aplicadas, entornos institucionales, sociales y geopolíticos que las sostuvieron. Algo así es muy ambicioso para el ámbito que aquí, humildemente, puedo abarcar. Sin embargo, he tratado de comparar dos casos que me parecen muy ilustrativos. El caso de Corea del Sur y el de Brasil.

Con estos casos se puede observar que el desempeño de la política industrial depende de una combinación entre el apoyo estatal decidido, una disciplina competitiva creíble y una capacidad institucional capaz de prevenir la captura por intereses creados. El contraste entre el modelo de crecimiento liderado por exportaciones (export-led growth) y la estrategia de sustitución de importaciones ilustra de forma clara esta divergencia estructural.

Lo que marca la diferencia fundamental entre ambos países, Corea del Sur y Brasil, es la orientación estratégica de sus modelos de industrialización. En Corea, desde la década de 1960, se adoptó un enfoque de crecimiento orientado a las exportaciones. El Estado desplegó instrumentos verticales, a saber: crédito dirigido, subsidios selectivos, tipos de cambio preferenciales y apoyo tecnológico. Todos estos recursos destinados a conglomerados como Hyundai, Samsung y LG. Sin embargo, dicho apoyo estaba condicionado al cumplimiento de metas estrictas de exportación, productividad y calidad. Este mecanismo obligaba a las empresas a enfrentar la competencia internacional desde etapas tempranas, generando una “competencia administrada” que presionó a las firmas a innovar, reducir costos y escalar tecnológicamente. En su libro, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization, Alice H. Amsden lo sintentiza explicando como el Estado desarrollista Coreano se produjo bajo el principio de equivocar los precios a propósito: “A lo largo de la mayor parte de los veinticinco años de expansión industrial coreana, el crédito a largo plazo ha sido asignado por el gobierno a empresas seleccionadas a tasas de interés real negativas con el fin de estimular industrias específicas.”

Es decir, Corea combinó barreras temporales con disciplina de desempeño: las industrias estaban parcialmente resguardadas del mercado doméstico, pero sometidas a una exposición externa creciente y evaluadas continuamente. Este diseño, articulado a reformas agrarias previas, fuertes inversiones en educación y cooperación tecnológica con Japón y Estados Unidos, posibilitó un proceso de upgrading que avanzó desde textiles y manufacturas ligeras hacia petroquímica, automoción, electrónica y semiconductores.

El contraste con Brasil es claro a cualquier nivel de análisis. Brasil implementó una estrategia de sustitución de importaciones durante gran parte del siglo XX. La protección arancelaria y las barreras no arancelarias buscaban desarrollar una base manufacturera autosuficiente y orientada al mercado interno. Esta estrategia produjo un período prolongado de industrialización acelerada entre las décadas de 1930 y 1970. Sin embargo, el aislamiento respecto de la competencia internacional redujo los incentivos para la eficiencia y la innovación. La rentabilidad dependió crecientemente del acceso a subsidios y a la protección estatal más que de la competitividad.

El resultado fue lo que se ha venido a denominar “industrialización trunca”: se formó una base manufacturera relativamente amplia, pero sin avanzar hacia sectores tecnológicamente complejos o encadenados a mercados globales. La completa ausencia de presión exportadora impidió consolidar ventajas competitivas dinámicas y dejó a las industrias en una posición de fragilidad frente a choques externos, especialmente en lo relativo a la restricción externa y la disponibilidad de divisas.

Las diferencias de diseño estratégico se amplificaron por las capacidades estatales de cada país. Corea del Sur desarrolló lo se ha conceptualizado como un Estado desarrollista con “autonomía incrustada”, es decir, con una burocracia meritocrática, cohesionada y relativamente inmune a presiones clientelares, pero al mismo tiempo integrada en redes densa y estratégicas de interacción con el sector privado. Agencias como el Economic Planning Board y el Ministerio de Comercio e Industria operaban con horizontes de planificación largos, mecanismos de evaluación rigurosos y facultades para retirar apoyo en caso de incumplimiento.

Brasil, en cambio, exhibió un Estado intervencionista significativamente más vulnerable a la captura distributiva. El federalismo fiscal, la fragmentación política, la histórica desigualdad y el peso de élites económicas organizadas dificultaron la formulación coherente de políticas. La protección y los subsidios —frecuentemente canalizados a través del BNDES y otros organismos— tendían a perpetuarse; los “perdedores” no competitivos disponían de poder para impedir la retirada de apoyos, lo que erosionaba la credibilidad de los incentivos. Como señala Javorcik, el desafío central no es seleccionar ganadores, sino “saber dejar ir a los perdedores” mediante cláusulas de extinción monitoreo efectivo (Fleming, 2024).

Así, mientras Corea del Sur contó con mecanismos de coordinación estatal-empresarial y sanción creíble, Brasil enfrentó instituciones menos capaces de generar disciplina ni de gestionar conflictos distributivos asociados al cambio estructural.

Todas estas diferencias estructurales no son solo teoricas. Se vieron claramente reflejadas en los datos de comercio exterior. Corea del Sur experimentó una transformación estructural profunda: las exportaciones de bienes y servicios crecieron del 2,6 % del PIB en 1960 a niveles superiores al 30 % desde finales de los años ochenta. Paralelamente, la composición exportadora se desplazó desde productos primarios y manufacturas simples hacia sectores intensivos en tecnología, configurando un patrón de especialización de alta complejidad económica.

Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB)

Brasil, por su parte, mostró una inserción internacional mucho más limitada. Durante las décadas de 1970 y 1980, las exportaciones se mantuvieron entre el 7 % y 9 % del PIB, sin alcanzar una expansión sostenida del sector manufacturero orientado al exterior. Incluso cuando se produjo un incremento exportador en los años 2000, este estuvo dominado por lo que se conoce como commodities (soja, mineral de hierro, petróleo) y no por manufacturas de mayor valor agregado. La persistencia de esta estructura limitó las ganancias de productividad agregada y reforzó los problemas recurrentes de balanza de pagos que condicionaron la política macroeconómica brasileña.

Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB)

Exportaciones de productos manufacturados (% de las exportaciones de mercaderías) – Brazil

La experiencia de Corea del Sur nos parece indicar que si es útil la política industrial y que esta puede llegar a impulsar el desarrollo. Sin embargo, Brasil nos recuerda que no todo vale, que es necesario un enfoque largoplacista, que prepare a tu mercado interno para abrirse a la competencia y que no trate de sustituir ese estimulo de la competitividad.

Corea triunfó porque combinó un apoyo estatal masivo con una disciplina de mercado inflexible. El gobierno otorgó créditos y subsidios a conglomerados como Samsung, pero a cambio exigió resultados concretos en los mercados internacionales. Este modelo de “competencia administrada” forzó a las empresas a innovar y escalar tecnológicamente para sobrevivir, guiando una transición desde la industria textil hasta la electrónica y los semiconductores.

Brasil, en cambio, encapsuló su industria tras barreras proteccionistas con la estrategia de sustitución de importaciones. Al aislar a las empresas de la rivalidad global, eliminó todo incentivo para la eficiencia. La rentabilidad pasó a depender de los subsidios estatales perpetuos, capturados por intereses políticos, lo que generó una industria grande pero poco competitiva y una economía dependiente de las materias primas.

– Fuentes Citadas

Banco Mundial. (2023). Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB) [Conjunto de datos]. DataBank.

Amsden, Alice H. (1989). Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford University (Trabajo original publicado en 1989, p. 144). Traducción propia.

Prebisch, R., & United Nations. Economic Commission for Latin America and the Caribbean. (1950).

The economic development of Latin America and its principal problems. United Nations Department of Economic Affairs. Press.

Fleming, S. (2024, 24 de enero). Update from Davos: Can industrial policy really work? With Beata Javorcik [Transcripción de podcast]. Financial Times.

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